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電信租金未繳光纖被剪 壟斷經(jīng)營釀法律真空

訊石光通訊網(wǎng)   發(fā)布時(shí)間:2006/4/12 9:59:20   編者:ICCSZ    
摘要： 　　基本案情 　　2005年5月，濱海市建設(shè)管理委員會(huì)(以下簡稱“市建委”)與互通管網(wǎng)工程有限公司(以下簡稱“管網(wǎng)公司”)簽定了建設(shè)路自濱魯公路交口到南北路交口約2.2公里的管網(wǎng)合作項(xiàng)
 
　　基本案情

　　2005年5月，濱海市建設(shè)管理委員會(huì)(以下簡稱“市建委”)與互通管網(wǎng)工程有限公司(以下簡稱“管網(wǎng)公司”)簽定了建設(shè)路自濱魯公路交口到南北路交口約2.2公里的管網(wǎng)合作項(xiàng)目。雙方約定：管網(wǎng)公司支付數(shù)百萬元買斷該路段管道建設(shè)經(jīng)營權(quán)；市建委“確?，F(xiàn)有各電信運(yùn)營商及有架空線路的單位位于該路上的架空線路全部入地”，“50年不準(zhǔn)以任何理由、任何形式批準(zhǔn)他人或單位建設(shè)地下共用管網(wǎng)或其它通信線路”，“不準(zhǔn)已有管道單位(包括電信運(yùn)營企業(yè))在該路段設(shè)立交接箱及向外出租或以其它合作、合建共用、無償使用等形式，變相出租管道”，保證電信運(yùn)營企業(yè)必須使用管網(wǎng)公司的管道”。

　　基于此，市建委在管網(wǎng)公司支付高額費(fèi)用后，授予其獨(dú)家管道建設(shè)權(quán)。隨后市建委以統(tǒng)一規(guī)劃為由，強(qiáng)迫某電信運(yùn)營企業(yè)將架空光纜入地，但不給予建設(shè)管道的路由，且必須租用管網(wǎng)公司的管道；租費(fèi)自行協(xié)商，享有獨(dú)家管道建設(shè)權(quán)的管網(wǎng)公司漫天要價(jià)，每年租費(fèi)(5.4萬元/孔公里)高于管孔全部建設(shè)費(fèi)用(電信運(yùn)營企業(yè)自建僅為4萬元左右/孔公里)20%以上，電信運(yùn)營企業(yè)不同意；市建委出面先將架空光纜穿入了管網(wǎng)公司管道，電信運(yùn)營企業(yè)雖別無他選，也不甘心支付高額租費(fèi)。因租費(fèi)一直談不攏，半年之后，管網(wǎng)公司剪斷了電信運(yùn)營企業(yè)24芯主干光纜，致使骨干傳輸系統(tǒng)及多個(gè)網(wǎng)絡(luò)傳輸系統(tǒng)中斷，造成5個(gè)模塊局、30余個(gè)基站通信中斷，影響近10萬電信用戶正常通信。

　　各方對(duì)剪纜事件的意見

　　事件發(fā)生后，各方對(duì)該案件性質(zhì)的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重分歧。市建委認(rèn)為，剪斷光纜是因租賃管道合同糾紛而引起，與行政行為無關(guān)。管網(wǎng)公司認(rèn)為，租用管道的價(jià)格是高了一些，但花錢買來建設(shè)權(quán)，總要收回成本并贏利，電信運(yùn)營企業(yè)嫌價(jià)高可以不租，既然使用了管道，又不給租費(fèi)，只好強(qiáng)行清除光纜；電信運(yùn)營企業(yè)認(rèn)為，故意剪斷主干光纜涉嫌違反“司法解釋”；公安機(jī)關(guān)認(rèn)為，該案件為合同糾紛，夠不上治安案件，刑事責(zé)任也就無從談起。

　　不難看出，市建委、管網(wǎng)公司出于某種目的，孤立而不是全面地對(duì)待剪斷光纜事件。單從管網(wǎng)公司與電信運(yùn)營企業(yè)二者之間的關(guān)系進(jìn)行片面地分析，無疑會(huì)掩蓋事件產(chǎn)生的根源，不利于問題的解決。全面看待剪斷光纜事件，應(yīng)與市建委授予管網(wǎng)公司管道獨(dú)家建設(shè)權(quán)聯(lián)系在一起。從事件發(fā)展的全過程看，涉及三個(gè)主體，市建委、管網(wǎng)公司、電信運(yùn)營企業(yè)；涉及三種關(guān)系，一是市建委與管網(wǎng)公司的“承包合同”關(guān)系；二是電信運(yùn)營企業(yè)與市建委之間的行政法律關(guān)系，包括市建委要求電信運(yùn)營企業(yè)將架空光纜入地的行政行為、電信運(yùn)營企業(yè)申請(qǐng)管道路由不予批復(fù)而要求使用管網(wǎng)公司管道的行政行為；三是管網(wǎng)公司與電信運(yùn)營企業(yè)之間的“管道租賃”關(guān)系。認(rèn)定其中相互獨(dú)立而又密切關(guān)聯(lián)行為的性質(zhì)是不容忽視的一個(gè)關(guān)鍵問題。

　　市建委授予管網(wǎng)公司獨(dú)家管道建設(shè)權(quán)的行為認(rèn)定

　　市建委與管網(wǎng)公司之間不是普通的民事合同關(guān)系，“合作項(xiàng)目協(xié)議”也不屬于行政合同范疇。市建委與管網(wǎng)公司之間的“合作項(xiàng)目協(xié)議”在形式上具有行政合同的表象，實(shí)則涉嫌行政權(quán)力尋租。

　　一般說來，行政合同應(yīng)具備以下特征。第一，在主體上，行政合同法律關(guān)系的一方當(dāng)事人為行政主體，這是行政合同的基本標(biāo)志，也是行政合同的形式特征。第二，在目的上，行政合同基于行政管理。在實(shí)踐中，這種行政管理的需要是多重的，如基于社會(huì)公共利益需要、基于特定行政目的等訂立的合同。第三，在內(nèi)容上，行政合同的內(nèi)容是行政管理的公共事務(wù)，具有公益性。合同內(nèi)容是公益還是私益是決定合同性質(zhì)的重要標(biāo)準(zhǔn)。第四，在法律適用方面，行政合同應(yīng)適用不同于民法的特殊法律規(guī)則，即行政法規(guī)則。依據(jù)有關(guān)規(guī)定在職責(zé)范圍內(nèi)準(zhǔn)許或不準(zhǔn)許行政相對(duì)人建設(shè)地下管道，本來是十分正常的行政審批工作，市建委卻以“規(guī)劃道路、轉(zhuǎn)變行政管理公共事務(wù)職能”為由，將審批權(quán)以“合作項(xiàng)目協(xié)議”的形式轉(zhuǎn)移給管網(wǎng)公司，變行政審批行為為公司經(jīng)營行為。

　　應(yīng)該說，任何具有建立管道需求的公用企業(yè)都有取得管道建設(shè)的權(quán)利，以便更好地為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。而取得建設(shè)管道的權(quán)利就要按照有關(guān)規(guī)定辦理行政審批手續(xù)，行政機(jī)關(guān)也必須按照規(guī)定給予必要的路由。市建委通過“合作項(xiàng)目協(xié)議”形式，取得了一筆可觀數(shù)額的“收入”，卻嚴(yán)重?fù)p失了其他行政相對(duì)人的權(quán)益。管網(wǎng)公司不是公用企業(yè)，其沒有使用管道的公用業(yè)務(wù)，是專門從事出租管道的盈利性公司，以絕對(duì)壟斷的地位，并借助于市建委的力量將管道高價(jià)出租，從中牟取利益。這樣，具有管道需求的企業(yè)便不能再從市建委取得建設(shè)管道的審批手續(xù)，而只能從管網(wǎng)公司高價(jià)租賃通信管道。

　　市建委要求電信運(yùn)營企業(yè)光纜入地的行為認(rèn)定

　　市建委與電信運(yùn)營企業(yè)之間的兩個(gè)法律關(guān)系，是由市建委相對(duì)獨(dú)立又有密切聯(lián)系的兩個(gè)具體行政行為而引發(fā)的。第一個(gè)具體行政行為：要求電信運(yùn)營企業(yè)架空線纜入地；第二個(gè)具體行政行為：拒絕給予新路由，而要求電信運(yùn)營企業(yè)租用管網(wǎng)公司的管道。很顯然，前一個(gè)具體行政行為是為后一個(gè)行為做準(zhǔn)備。

　　依照國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，依法行政的基本要求是“行政機(jī)關(guān)不得做出影響公民、法人和其它組織合法權(quán)益或增加公民、法人、其它組織義務(wù)的決定”；“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采取多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采取損害當(dāng)事人權(quán)益的方法”；“要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)”；“因國家利益、公共利益或者其它法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償”。具體到電信管道建設(shè)，《電信條例》第四十六條規(guī)定：有關(guān)單位或部門規(guī)劃、建設(shè)道路、橋梁、隧道或者地下鐵道時(shí)，應(yīng)當(dāng)事先通知省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)和電信運(yùn)營企業(yè)，協(xié)商預(yù)留電信管線等事宜。
 
　　電信運(yùn)營企業(yè)應(yīng)按照相關(guān)部門依法制定的規(guī)劃、建設(shè)要求進(jìn)行電信管道建設(shè)。市建委在要求電信運(yùn)營企業(yè)架空光纜入地時(shí)，應(yīng)履行法定程序，給予電信運(yùn)營企業(yè)合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償及建設(shè)光纜入地的通信管道路由，而不是強(qiáng)行要求電信運(yùn)營企業(yè)光纜設(shè)施入地，卻拒絕基礎(chǔ)電信運(yùn)營企業(yè)提出建設(shè)電信管道的合法要求，又迫使電信運(yùn)營企業(yè)只能租用其指定的管網(wǎng)公司年租費(fèi)用高于全部建設(shè)成本20%的所謂“管道”，更無權(quán)以任何方式限制電信企業(yè)之間出租、出售電信管道資源的正常經(jīng)營活動(dòng)。市建委與管網(wǎng)公司之間的“拍賣協(xié)議”，是在沒有聽取利害關(guān)系人的意見，也沒有遵循法定程序，即沒有保障利害關(guān)系人的知情權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利的情況下制定的。“拍賣協(xié)議”既不合法，也損害了行政相對(duì)人的權(quán)益，不具有法律意義上的效力。

　　電信運(yùn)營企業(yè)使用管網(wǎng)公司管道的行為認(rèn)定

　　電信運(yùn)營企業(yè)將光纜穿入管網(wǎng)公司管道不是履行合同的行為。管網(wǎng)公司也承認(rèn)，與電信運(yùn)營企業(yè)沒有租賃協(xié)議。從合同成立的條件看，訂約當(dāng)事人經(jīng)過要約和承諾，對(duì)主要條款達(dá)成合意是合同成立的必要條件。就通信管道租賃協(xié)議而言，租賃費(fèi)用是主要條款之一，如果沒有租賃價(jià)格，則不成為有償租賃合同。管網(wǎng)公司提出高額租費(fèi)，電信運(yùn)營企業(yè)一直沒有應(yīng)允。也就是說雙方的真實(shí)意思相差太遠(yuǎn)，租賃管道的價(jià)格一直沒有談妥，作為主要條款的租賃價(jià)格沒有確定，租賃合同也就沒有成立的基礎(chǔ)。

　　電信運(yùn)營企業(yè)使用管網(wǎng)公司的管道是按照市建委要求而為的行為。建設(shè)通信線路是國家賦予電信運(yùn)營企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，《電信條例》第四十九條規(guī)定，任何單位或者個(gè)人不得擅自遷移他人的電信線路及其他電信設(shè)施；遇有特殊情況必須改動(dòng)或者遷移的，應(yīng)當(dāng)征得電信設(shè)施產(chǎn)權(quán)人同意。按照市建委的說法，其一直沒有強(qiáng)迫電信運(yùn)營企業(yè)必須租用管網(wǎng)公司的管道，在電信運(yùn)營企業(yè)與管網(wǎng)公司沒有達(dá)成協(xié)議的情況下，處于公正的立場，為電信運(yùn)營企業(yè)光纜入地尋找了一條出路，要求管網(wǎng)公司先向電信運(yùn)營企業(yè)提供管道。因此從這個(gè)意義上講，市建委將通信管道的審批權(quán)限讓渡給管網(wǎng)公司，同時(shí)要求管網(wǎng)公司向電信運(yùn)營企業(yè)提供通信管道，以解決光纜入地的問題，屬于市建委批準(zhǔn)電信運(yùn)營企業(yè)管道路由的一種特殊批準(zhǔn)形式。對(duì)管網(wǎng)公司而言，市建委的行為屬于行政征用或行政命令，征用管網(wǎng)公司的管道或者說市建委命令管網(wǎng)公司向電信運(yùn)營企業(yè)提供管道。因此，電信運(yùn)營企業(yè)將入地光纜穿入管網(wǎng)公司的管道是有依據(jù)的。

　　管網(wǎng)公司剪斷電信運(yùn)營企業(yè)光纜的行為認(rèn)定

　　目前，我國法律不允許任何單位和個(gè)人不考慮公共權(quán)益，而擅自采取私力“自助行為”。剪斷光纜是“自助行為”的觀點(diǎn)并不成立，其行為已構(gòu)成犯罪。

　　而管網(wǎng)公司負(fù)責(zé)人狡辯稱剪斷光纜是自助行為，理由是電信運(yùn)營企業(yè)在沒有簽訂管道租賃協(xié)議的情況下，使用管道已半年有余，未支付任何費(fèi)用，且已通知電信運(yùn)營企業(yè)撤出光纜，否則將強(qiáng)行拆除侵占自己管道的光纜。

　　那么什么是自助行為呢？一般認(rèn)為，自助行為包括六個(gè)要件：第一，必須為保護(hù)自己的權(quán)利；第二，僅能對(duì)義務(wù)人的自由或財(cái)產(chǎn)施以拘束、扣押；第三，必須情況急迫來不及請(qǐng)求政府援助，否則不能進(jìn)行自助行為；第四，必須于事后，即權(quán)利人在拘束義務(wù)人的自由或扣押其財(cái)產(chǎn)后，立即向政府機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)?，進(jìn)行處理；第五，不能超過必要的限度，否則應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。而管網(wǎng)公司“剪斷光纜的自助行為”一是不屬于對(duì)財(cái)產(chǎn)的約束、扣押，二是完全可以采取政府援助或法院訴訟等公力救濟(jì)的手段解決，三是在剪斷之后也沒有向政府有關(guān)部門報(bào)告，四是超過了必要的限度，嚴(yán)重影響了廣大無辜的人民群眾的通信權(quán)益。

　　剪斷光纜行為涉嫌破壞公用電信設(shè)施罪。《最高人民法院關(guān)于審理破壞公用電信設(shè)施刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第一條規(guī)定，采用截?cái)嗤ㄐ啪€路、損毀通信設(shè)備，故意破壞正在使用的公用電信設(shè)施，造成2000以上不滿10000用戶通信中斷1小時(shí)以上，或者10000以上用戶通信中斷不滿1小時(shí)的，屬于刑法第一百二十四條規(guī)定的“危害公共安全”，依照刑法第一百二十四條第一款規(guī)定，構(gòu)成破壞公用電信設(shè)施罪。剪斷光纜行為具備犯罪的要件，涉嫌犯罪。第一，在主觀方面，明知電信運(yùn)營企業(yè)穿入管道的是主干通信光纜，一旦中斷，將造成重大的通信障礙的這一事實(shí)，而實(shí)施剪斷行為，以此脅迫電信運(yùn)營企業(yè)就范；第二，客觀方面，實(shí)施了破壞公用電信設(shè)施——剪斷主干通信光纜，造成危害公共安全的行為；第三，客體，其侵犯了重大的公私財(cái)產(chǎn)，危害了公共安全，即嚴(yán)重侵犯了廣大電信用戶享受通信服務(wù)的權(quán)利。

　　引發(fā)的深入思考

　　在自來水、電力、燃?xì)?、供暖、電信等公用行業(yè)中，惟有電信行業(yè)不僅政企分開，而且打破了行業(yè)壟斷，電信市場競爭較為充分。正是因?yàn)殡娦判袠I(yè)存在多家經(jīng)營，近年來，電信運(yùn)營企業(yè)有關(guān)通信管道的權(quán)益在城市建設(shè)中受到這樣或那樣的侵害。有關(guān)通信管道建設(shè)問題，國家是有規(guī)定的，如信息產(chǎn)業(yè)部《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)電信管道和駐地網(wǎng)建設(shè)管理等有關(guān)問題的通知》(信部規(guī)［2005］330號(hào))，通信管道建設(shè)可以采用單獨(dú)建設(shè)或聯(lián)合建設(shè)等方式，聯(lián)合建設(shè)應(yīng)本著有效利用、節(jié)約資源、技術(shù)可行、合理負(fù)擔(dān)的原則進(jìn)行。地方有關(guān)部門遵循《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》之規(guī)定，探索公用地下管道建設(shè)問題本來是無可非議的，但如果以此為名而設(shè)立新的具有壟斷性質(zhì)、經(jīng)營性的公司，則有行政權(quán)力尋租、謀取不正當(dāng)利益(暴利)之嫌，果真如此的話，這種作法是不妥當(dāng)?shù)模沁`法的。
 
來源：通信世界
 
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