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電信租金未繳光纖被剪 壟斷經營釀法律真空

訊石光通訊網   發(fā)布時間:2006/4/12 9:59:20   編者:ICCSZ    
摘要： 　　基本案情 　　2005年5月，濱海市建設管理委員會(以下簡稱“市建委”)與互通管網工程有限公司(以下簡稱“管網公司”)簽定了建設路自濱魯公路交口到南北路交口約2.2公里的管網合作項
 
　　基本案情

　　2005年5月，濱海市建設管理委員會(以下簡稱“市建委”)與互通管網工程有限公司(以下簡稱“管網公司”)簽定了建設路自濱魯公路交口到南北路交口約2.2公里的管網合作項目。雙方約定：管網公司支付數百萬元買斷該路段管道建設經營權；市建委“確保現(xiàn)有各電信運營商及有架空線路的單位位于該路上的架空線路全部入地”，“50年不準以任何理由、任何形式批準他人或單位建設地下共用管網或其它通信線路”，“不準已有管道單位(包括電信運營企業(yè))在該路段設立交接箱及向外出租或以其它合作、合建共用、無償使用等形式，變相出租管道”，保證電信運營企業(yè)必須使用管網公司的管道”。

　　基于此，市建委在管網公司支付高額費用后，授予其獨家管道建設權。隨后市建委以統(tǒng)一規(guī)劃為由，強迫某電信運營企業(yè)將架空光纜入地，但不給予建設管道的路由，且必須租用管網公司的管道；租費自行協(xié)商，享有獨家管道建設權的管網公司漫天要價，每年租費(5.4萬元/孔公里)高于管孔全部建設費用(電信運營企業(yè)自建僅為4萬元左右/孔公里)20%以上，電信運營企業(yè)不同意；市建委出面先將架空光纜穿入了管網公司管道，電信運營企業(yè)雖別無他選，也不甘心支付高額租費。因租費一直談不攏，半年之后，管網公司剪斷了電信運營企業(yè)24芯主干光纜，致使骨干傳輸系統(tǒng)及多個網絡傳輸系統(tǒng)中斷，造成5個模塊局、30余個基站通信中斷，影響近10萬電信用戶正常通信。

　　各方對剪纜事件的意見

　　事件發(fā)生后，各方對該案件性質的認識出現(xiàn)嚴重分歧。市建委認為，剪斷光纜是因租賃管道合同糾紛而引起，與行政行為無關。管網公司認為，租用管道的價格是高了一些，但花錢買來建設權，總要收回成本并贏利，電信運營企業(yè)嫌價高可以不租，既然使用了管道，又不給租費，只好強行清除光纜；電信運營企業(yè)認為，故意剪斷主干光纜涉嫌違反“司法解釋”；公安機關認為，該案件為合同糾紛，夠不上治安案件，刑事責任也就無從談起。

　　不難看出，市建委、管網公司出于某種目的，孤立而不是全面地對待剪斷光纜事件。單從管網公司與電信運營企業(yè)二者之間的關系進行片面地分析，無疑會掩蓋事件產生的根源，不利于問題的解決。全面看待剪斷光纜事件，應與市建委授予管網公司管道獨家建設權聯(lián)系在一起。從事件發(fā)展的全過程看，涉及三個主體，市建委、管網公司、電信運營企業(yè)；涉及三種關系，一是市建委與管網公司的“承包合同”關系；二是電信運營企業(yè)與市建委之間的行政法律關系，包括市建委要求電信運營企業(yè)將架空光纜入地的行政行為、電信運營企業(yè)申請管道路由不予批復而要求使用管網公司管道的行政行為；三是管網公司與電信運營企業(yè)之間的“管道租賃”關系。認定其中相互獨立而又密切關聯(lián)行為的性質是不容忽視的一個關鍵問題。

　　市建委授予管網公司獨家管道建設權的行為認定

　　市建委與管網公司之間不是普通的民事合同關系，“合作項目協(xié)議”也不屬于行政合同范疇。市建委與管網公司之間的“合作項目協(xié)議”在形式上具有行政合同的表象，實則涉嫌行政權力尋租。

　　一般說來，行政合同應具備以下特征。第一，在主體上，行政合同法律關系的一方當事人為行政主體，這是行政合同的基本標志，也是行政合同的形式特征。第二，在目的上，行政合同基于行政管理。在實踐中，這種行政管理的需要是多重的，如基于社會公共利益需要、基于特定行政目的等訂立的合同。第三，在內容上，行政合同的內容是行政管理的公共事務，具有公益性。合同內容是公益還是私益是決定合同性質的重要標準。第四，在法律適用方面，行政合同應適用不同于民法的特殊法律規(guī)則，即行政法規(guī)則。依據有關規(guī)定在職責范圍內準許或不準許行政相對人建設地下管道，本來是十分正常的行政審批工作，市建委卻以“規(guī)劃道路、轉變行政管理公共事務職能”為由，將審批權以“合作項目協(xié)議”的形式轉移給管網公司，變行政審批行為為公司經營行為。

　　應該說，任何具有建立管道需求的公用企業(yè)都有取得管道建設的權利，以便更好地為社會提供優(yōu)質服務。而取得建設管道的權利就要按照有關規(guī)定辦理行政審批手續(xù)，行政機關也必須按照規(guī)定給予必要的路由。市建委通過“合作項目協(xié)議”形式，取得了一筆可觀數額的“收入”，卻嚴重損失了其他行政相對人的權益。管網公司不是公用企業(yè)，其沒有使用管道的公用業(yè)務，是專門從事出租管道的盈利性公司，以絕對壟斷的地位，并借助于市建委的力量將管道高價出租，從中牟取利益。這樣，具有管道需求的企業(yè)便不能再從市建委取得建設管道的審批手續(xù)，而只能從管網公司高價租賃通信管道。

　　市建委要求電信運營企業(yè)光纜入地的行為認定

　　市建委與電信運營企業(yè)之間的兩個法律關系，是由市建委相對獨立又有密切聯(lián)系的兩個具體行政行為而引發(fā)的。第一個具體行政行為：要求電信運營企業(yè)架空線纜入地；第二個具體行政行為：拒絕給予新路由，而要求電信運營企業(yè)租用管網公司的管道。很顯然，前一個具體行政行為是為后一個行為做準備。

　　依照國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》，依法行政的基本要求是“行政機關不得做出影響公民、法人和其它組織合法權益或增加公民、法人、其它組織義務的決定”；“行政機關實施行政管理可以采取多種方式實現(xiàn)行政目的的，應當避免采取損害當事人權益的方法”；“要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權”；“因國家利益、公共利益或者其它法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償”。具體到電信管道建設，《電信條例》第四十六條規(guī)定：有關單位或部門規(guī)劃、建設道路、橋梁、隧道或者地下鐵道時，應當事先通知省、自治區(qū)、直轄市電信管理機構和電信運營企業(yè)，協(xié)商預留電信管線等事宜。
 
　　電信運營企業(yè)應按照相關部門依法制定的規(guī)劃、建設要求進行電信管道建設。市建委在要求電信運營企業(yè)架空光纜入地時，應履行法定程序，給予電信運營企業(yè)合理的經濟補償及建設光纜入地的通信管道路由，而不是強行要求電信運營企業(yè)光纜設施入地，卻拒絕基礎電信運營企業(yè)提出建設電信管道的合法要求，又迫使電信運營企業(yè)只能租用其指定的管網公司年租費用高于全部建設成本20%的所謂“管道”，更無權以任何方式限制電信企業(yè)之間出租、出售電信管道資源的正常經營活動。市建委與管網公司之間的“拍賣協(xié)議”，是在沒有聽取利害關系人的意見，也沒有遵循法定程序，即沒有保障利害關系人的知情權等各項權利的情況下制定的?！芭馁u協(xié)議”既不合法，也損害了行政相對人的權益，不具有法律意義上的效力。

　　電信運營企業(yè)使用管網公司管道的行為認定

　　電信運營企業(yè)將光纜穿入管網公司管道不是履行合同的行為。管網公司也承認，與電信運營企業(yè)沒有租賃協(xié)議。從合同成立的條件看，訂約當事人經過要約和承諾，對主要條款達成合意是合同成立的必要條件。就通信管道租賃協(xié)議而言，租賃費用是主要條款之一，如果沒有租賃價格，則不成為有償租賃合同。管網公司提出高額租費，電信運營企業(yè)一直沒有應允。也就是說雙方的真實意思相差太遠，租賃管道的價格一直沒有談妥，作為主要條款的租賃價格沒有確定，租賃合同也就沒有成立的基礎。

　　電信運營企業(yè)使用管網公司的管道是按照市建委要求而為的行為。建設通信線路是國家賦予電信運營企業(yè)的權利和義務，《電信條例》第四十九條規(guī)定，任何單位或者個人不得擅自遷移他人的電信線路及其他電信設施；遇有特殊情況必須改動或者遷移的，應當征得電信設施產權人同意。按照市建委的說法，其一直沒有強迫電信運營企業(yè)必須租用管網公司的管道，在電信運營企業(yè)與管網公司沒有達成協(xié)議的情況下，處于公正的立場，為電信運營企業(yè)光纜入地尋找了一條出路，要求管網公司先向電信運營企業(yè)提供管道。因此從這個意義上講，市建委將通信管道的審批權限讓渡給管網公司，同時要求管網公司向電信運營企業(yè)提供通信管道，以解決光纜入地的問題，屬于市建委批準電信運營企業(yè)管道路由的一種特殊批準形式。對管網公司而言，市建委的行為屬于行政征用或行政命令，征用管網公司的管道或者說市建委命令管網公司向電信運營企業(yè)提供管道。因此，電信運營企業(yè)將入地光纜穿入管網公司的管道是有依據的。

　　管網公司剪斷電信運營企業(yè)光纜的行為認定

　　目前，我國法律不允許任何單位和個人不考慮公共權益，而擅自采取私力“自助行為”。剪斷光纜是“自助行為”的觀點并不成立，其行為已構成犯罪。

　　而管網公司負責人狡辯稱剪斷光纜是自助行為，理由是電信運營企業(yè)在沒有簽訂管道租賃協(xié)議的情況下，使用管道已半年有余，未支付任何費用，且已通知電信運營企業(yè)撤出光纜，否則將強行拆除侵占自己管道的光纜。

　　那么什么是自助行為呢？一般認為，自助行為包括六個要件：第一，必須為保護自己的權利；第二，僅能對義務人的自由或財產施以拘束、扣押；第三，必須情況急迫來不及請求政府援助，否則不能進行自助行為；第四，必須于事后，即權利人在拘束義務人的自由或扣押其財產后，立即向政府機關申請援助，進行處理；第五，不能超過必要的限度，否則應承擔法律責任。而管網公司“剪斷光纜的自助行為”一是不屬于對財產的約束、扣押，二是完全可以采取政府援助或法院訴訟等公力救濟的手段解決，三是在剪斷之后也沒有向政府有關部門報告，四是超過了必要的限度，嚴重影響了廣大無辜的人民群眾的通信權益。

　　剪斷光纜行為涉嫌破壞公用電信設施罪?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理破壞公用電信設施刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第一條規(guī)定，采用截斷通信線路、損毀通信設備，故意破壞正在使用的公用電信設施，造成2000以上不滿10000用戶通信中斷1小時以上，或者10000以上用戶通信中斷不滿1小時的，屬于刑法第一百二十四條規(guī)定的“危害公共安全”，依照刑法第一百二十四條第一款規(guī)定，構成破壞公用電信設施罪。剪斷光纜行為具備犯罪的要件，涉嫌犯罪。第一，在主觀方面，明知電信運營企業(yè)穿入管道的是主干通信光纜，一旦中斷，將造成重大的通信障礙的這一事實，而實施剪斷行為，以此脅迫電信運營企業(yè)就范；第二，客觀方面，實施了破壞公用電信設施——剪斷主干通信光纜，造成危害公共安全的行為；第三，客體，其侵犯了重大的公私財產，危害了公共安全，即嚴重侵犯了廣大電信用戶享受通信服務的權利。

　　引發(fā)的深入思考

　　在自來水、電力、燃氣、供暖、電信等公用行業(yè)中，惟有電信行業(yè)不僅政企分開，而且打破了行業(yè)壟斷，電信市場競爭較為充分。正是因為電信行業(yè)存在多家經營，近年來，電信運營企業(yè)有關通信管道的權益在城市建設中受到這樣或那樣的侵害。有關通信管道建設問題，國家是有規(guī)定的，如信息產業(yè)部《關于加強對電信管道和駐地網建設管理等有關問題的通知》(信部規(guī)［2005］330號)，通信管道建設可以采用單獨建設或聯(lián)合建設等方式，聯(lián)合建設應本著有效利用、節(jié)約資源、技術可行、合理負擔的原則進行。地方有關部門遵循《全面推進依法行政實施綱要》之規(guī)定，探索公用地下管道建設問題本來是無可非議的，但如果以此為名而設立新的具有壟斷性質、經營性的公司，則有行政權力尋租、謀取不正當利益(暴利)之嫌，果真如此的話，這種作法是不妥當的，更是違法的。
 
來源：通信世界
 
內容來自：本站原創(chuàng)
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關鍵字: 光纖
文章標題:電信租金未繳光纖被剪 壟斷經營釀法律真空
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