電信國企經(jīng)歷10年改革 三大超越蛻變重生

    陳金橋
    【互聯(lián)網(wǎng)周刊專稿】1993年到2003年，中國電信業(yè)彈指間已經(jīng)走過十年艱辛的改革發(fā)展歷程。在國內電信業(yè)這艘世界級巨輪的未來航程之中，電信國企還會增添幾許動力？ 
　　對于電信國企的歷史功過和未來角色，業(yè)界似乎很難達成一致意見。一種頗為主流的觀點認為：電信國企鑄就了世界第一通信大國的歷史輝煌，但是在改革的路程上卻彷徨猶豫，收獲不大。因此，中國電信業(yè)今后在微觀領域將面臨更加艱巨的改革使命，電信國企將會逐漸退出耀眼的舞臺中心。 
　　這是誤會的“冰山”，但在短期內難以消除；但事實上，電信國企一直處于蛻變重生的變革歷程之中。考察中國電信國企的發(fā)展歷史，分析電信國企和政府角色的演變，也許能夠預示它們今后的發(fā)展方向。 
　　成長淵源和變革特征 
　　如果以國內電信市場引入競爭力量為標志，那么電信業(yè)體制改革的歷史比其發(fā)展歷史至少要短42年以上。但是，20世紀90年代以前，在短缺經(jīng)濟狀況下緩慢發(fā)展的國內電信業(yè)并沒有取得顯著的成就。只有當中國聯(lián)通公司作為MPT(原郵電部，政企合一的電信國企)的外部力量進入以后，中國電信業(yè)才取得了日新月異的發(fā)展。雖然不可忽視在此期間通信技術革命的巨大推動作用，但是電信改革和市場競爭的驅動作用受到更加廣泛的社會認可。 
　　“中國電信”作為眾所周知的企業(yè)品牌，是電信國企在國內電信業(yè)的典型代表。它孤獨行走了40余年，從歸屬于郵電部走向郵電分營、政企分開，從綜合經(jīng)營走向分業(yè)經(jīng)營，從全國一家走向了目前的“劃江而治”。那些目睹了20世紀90年代以后歷次行政變革的郵電老員工們執(zhí)著地認為，除去郵政通信不太可能回到與電信合營的舊路以外，未來幾年內新的中國電信集團必將以全新的面貌獲得重生。他們的期望具有堅實的政策依據(jù)，在2001年國務院頒布的36號文件中，對未來的電信體制改革做出了總體部署，明確界定新的中國電信集團公司和中國網(wǎng)絡通信集團公司是全國性經(jīng)營的基礎電信運營商，并要求在今后恰當時機擴大電信企業(yè)的經(jīng)營范圍。 
　　從一家獨占走向六大并存，這就是電信國企在中國電信業(yè)的生存現(xiàn)狀。以網(wǎng)絡規(guī)模和盈利能力而論，中國移動通信集團公司和中國電信集團公司居于第一陣營，中國網(wǎng)絡通信集團公司和中國聯(lián)通公司次之，鐵道通信信息有限責任公司和中國衛(wèi)星通信集團公司再次之。所以，準確描述電信國企在當前電信運營市場競爭格局中的角色是“兩大兩中帶兩小”。全國6000余家增值電信運營商之中，屬于國有全資、國有控股以及國有法人控股的企業(yè)仍然不少，廣義而言，這些企業(yè)也屬于電信國企的范疇，但其規(guī)模和實力不足以對中國電信市場產(chǎn)生重大影響，可以暫不討論。 
　　回顧6家全國性基礎電信運營商在中國的成長歷程，它們無一不是電信改革的產(chǎn)物，也無一不是電信國企。從生長的順序來看，體制外(政企合一的“人民郵電”經(jīng)營管理體制)培育在先，體制內裂變在后；專用電信網(wǎng)調整優(yōu)化在先，公用電信網(wǎng)重組改革在后；從電信市場的微觀主體改造來看，遵循一條“增量調整激活存量，存量重組牽引增量”的漸進式改革路徑。 
　　應當承認，電信國企并非推動歷次變革的主導性力量，但它們作為支撐中國電信業(yè)近10年來高速增長的主體市場力量卻是無法否認的客觀事實。電信國企的獨特產(chǎn)權構成和經(jīng)營機制可能并不具備先天優(yōu)勢，但在中國特有的公有制經(jīng)濟基礎的市場經(jīng)濟體制下，它們所遵循的漸進式變革道路事實上為電信業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定增長創(chuàng)造了必要的外部條件。 
　　轉型發(fā)展，力量何在？ 
　　知曉中國國企特色的人們先驗地認為，電信國企無法擺脫傳統(tǒng)國企的典型弊端：產(chǎn)權結構單一，缺乏內部激勵與制約；粗放經(jīng)營，特別關注數(shù)量和規(guī)模擴張；預算約束軟化，容易形成投資沖動和資產(chǎn)沉淀等，不過由于處于技術創(chuàng)新頻繁的高新技術行業(yè)之中，所以能夠部分改變資本產(chǎn)出或者投資收益遞減的一般規(guī)律。 
　　事實可以驗證上述假設。多年來，人們看到電信國企股權結構高度集中于政府部門；各級國有電信企業(yè)在年度經(jīng)營目標計劃中仍然高度重視用戶、收入以及利潤等數(shù)量規(guī)模指標；盲目投資和重復投資現(xiàn)象此起彼伏，無序價格競爭等行為屢見不鮮。 
　　從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史數(shù)據(jù)考察，2000年以前電信國企的發(fā)展模式基本屬于“數(shù)量核心的粗放經(jīng)營”，其成立的前提是：電信市場供不應求處于賣方優(yōu)勢；資金、技術等要素資源供給充足，在政府補貼的機制下成本低廉，可以支撐電信市場高速成長；電信市場供給方不足，壟斷力量居于上風，資源利用效率和產(chǎn)出效益容易被忽視等。進入2000年以后，上述因素一一消失或者弱化，必然邁向新的發(fā)展模式。 
　　近年來，一些令人欣慰的轉變開始出現(xiàn)：以國內外資本市場的上市融資為突破口，電信國企的經(jīng)營機制轉換正在加速進行，形成多元產(chǎn)權以后公司化的法人治理結構有望建立；在電信市場出現(xiàn)局部性供大于求的狀況下，規(guī)模效益不同步的現(xiàn)象開始突出，由此引發(fā)了電信國企的運營模式轉型，數(shù)量規(guī)模性的指標考核逐漸退居次要位置，結構效益性的指標開始主導經(jīng)營思路；多元產(chǎn)權結構帶來的內部監(jiān)督和市場競爭形成的外部約束正在共同推動電信國企投融資機制的變換，自主性的理性投資逐漸成為主流。 
　　這些轉變將電信國企推向了另外一個發(fā)展階段，即通過體制、管理、技術、業(yè)務等全方位的創(chuàng)新來實現(xiàn)企業(yè)的內涵式增長，可以概括為“創(chuàng)新先導的持續(xù)發(fā)展”。這種新型的發(fā)展模式能夠更加持久，因為它對物質要素資源的需求較少，對企業(yè)的創(chuàng)新能力尤其是制度方面的創(chuàng)新能力要求較高，而后者是內生于企業(yè)的資源稟賦，具有無限擴張的巨大潛力。進入這一發(fā)展階段，電信國企將取得全新的發(fā)展動力。 
　　有兩個因素必須提及，它們在電信國企的發(fā)展模式轉變中發(fā)揮了至關重要的驅動力作用。首先是中國加入世界貿易組織(WTO)，其次是組建國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(SASAC)。 
　　在時間上，2001年12月11日中國成為WTO成員國開放國內電信服務市場在先，而2003年3月國務院組建國資委在后。但在促進電信國企轉變經(jīng)營機制和發(fā)展模式的影響力方面，兩者完全可以等量齊觀，甚至后者的影響將超越前者。 
　　從理論上分析，兩者發(fā)揮作用方式的區(qū)別決定了它們在推進企業(yè)改革和轉換發(fā)展模式和經(jīng)營機制等方面的效果差異。一方面，開放服務市場引入外部競爭者是漸進的過程，外部競爭威脅是潛在的，“外驅力”作用相對滯后，其沖擊性影響將隨著電信國企的適應力增強逐步淡化；另外一方面，國資委成立以后，電信國企的出資人代表身份更加明確，所有權、經(jīng)營權和管理權三權分立的法人治理結構將很快形成，對電信國企的經(jīng)營業(yè)績考核指標體系也將逐步完善，這種“內驅力”作用雖然也有滯后，但是其影響力會逐步擴大和強化。 
　　國資委誕生另外一個寓意是正式宣告電信行業(yè)國有資產(chǎn)保值增值的首要責任需要轉移，電信國企今后必須面對政府出資人和行業(yè)主管部門不同角色的目標要求，一旦出現(xiàn)目標分歧何去何從就會成為真正的考驗。信息產(chǎn)業(yè)部和國資委主動加強政策協(xié)調當然有助于消解這一矛盾，但行業(yè)的健康發(fā)展和公平競爭與電信業(yè)國有資產(chǎn)保值增值以及電信國企的盈利能力未必能夠始終保持一致。如果國內電信業(yè)能夠保持高速發(fā)展的勢頭，發(fā)展的空間可能淡化一些矛盾，但現(xiàn)實正在朝著相反的方向演變。理性上分析，電信國企必須與其他非國有電信公司一起，優(yōu)先承擔社會責任和公眾義務，其后才能夠去履行對所有人和投資者的利益承諾。這是短期內解決矛盾的行為原則，長期中企業(yè)所有人、投資者與社會公眾利益應當獲得完美的統(tǒng)一。 
　　電信業(yè)“政資分開”業(yè)已完成，監(jiān)管體制重塑就在前方。所有權到位和優(yōu)化重組可以為企業(yè)插上騰飛的翅膀，而作為市場主體力量的電信國企，必然會沿著全面創(chuàng)新的道路繼續(xù)前行。 
　　蛻變重生：三大超越 
　　有志之士能夠感覺到中國電信業(yè)未來航程中將會面臨的驚濤駭浪，作為航空母艦的電信國企必須不斷深化改革，以“蛻變”來獲得新生。在電信市場全球化的背景之下，與國內外競爭對手相比，電信國企保持競爭優(yōu)勢的唯一方法是：以變應變，創(chuàng)新領先。 
　　變化之一：超越資本身份，重構國有產(chǎn)權 
　　恰如外資等非國有資本對國有資本在經(jīng)營效率等方面的無端指責一樣，國有資本在電信企業(yè)產(chǎn)權結構方面的絕對主導地位也體現(xiàn)出對非國有資本存在價值的歧視。對于電信業(yè)和電信市場而言，基于資本身份的效率爭議沒有多大的實質意義。問題在于，國家網(wǎng)絡安全和經(jīng)濟安全等非經(jīng)濟因素在多大程度上可以左右國有資本在電信企業(yè)產(chǎn)權中的地位。 
　　根據(jù)中共中央十六屆三中全會關于進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定精神，股份有限公司是國有資本存在的主要形式；在基礎設施行業(yè)和公用事業(yè)領域，應當保持國有經(jīng)濟的適度控制力。電信業(yè)的行業(yè)特點介于兩者之間，國有資本未來的存在方式應該是國有控股的電信公司。 
　　上述變化的主要優(yōu)勢是，可以迅速吸納較多的社會資本和外資投資電信業(yè)，提升電信企業(yè)的資本實力，同時保持國有資本的相對控制地位。在相對多元的企業(yè)產(chǎn)權結構之中，三權制衡的法人治理結構得以建立，電信國企在制度層面的競爭力將顯著增強。 
　　變化之二：超越市場區(qū)域，轉變經(jīng)營模式 
　　從當前狀況來看，國內電信市場最大的缺陷在于缺乏統(tǒng)一性、分割治理，從而帶來比較嚴重的結構性失衡。主要表現(xiàn)是先劃分固定、移動、國際和互聯(lián)網(wǎng)等業(yè)務領域，在不同領域引入競爭者展開分業(yè)競爭；其次是劃分業(yè)務經(jīng)營地域，形成局部市場的實際控制力量；最后是通過實施不同的價格體系來隔離國內外市場，形成電信國企等龍頭企業(yè)不思進取，處于被動防御狀態(tài)。 
　　在通信技術革命和WTO的競爭環(huán)境之下，上述政府管制思路必然會逐步調整，一個相對統(tǒng)一的全球電信大市場即將形成。為此，需要積極推進電信國企超越地域、業(yè)務經(jīng)營界限，通過廣泛的業(yè)內外合作轉變經(jīng)營模式，加快邁向創(chuàng)新主導的可持續(xù)發(fā)展階段。 
　　在消費需求多樣化的時代，擁有較多基礎網(wǎng)絡資源設施的電信國企應當發(fā)揮出更大的業(yè)務供給能力，為此需要改變業(yè)務經(jīng)營范圍或者地域狹窄的國有企業(yè)的生存狀況，同時鼓勵它們通過聯(lián)合建設、資源共享等手段逐步走向國際電信市場。一旦突破區(qū)域分割的界限，電信國企將具有更加廣闊的發(fā)展空間。 
　　變化之三：超越資源約束，強化競爭實力 
　　與跨國電信公司比較，電信國企在人才、制度、管理等軟環(huán)境方面的差異大于資金、設備、技術等硬環(huán)境方面的差異。從電信企業(yè)經(jīng)營所需要的要素資源而論，總量的差異小于結構的差異，能力的差異小于效率的差異。 
　　不考慮制度狀況和市場環(huán)境的差異，電信企業(yè)所擁有的要素資源將成為影響企業(yè)競爭力的關鍵因素。容易理解，電信國企與國外對手比較的資源差距主要在于管理團隊、資金流量以及知識產(chǎn)權等技術成果方面；為突破資源約束，全面提升供給能力，電信國企必須優(yōu)先解決短缺性資源要素的購買或者培育(比如引入職業(yè)經(jīng)理層以及培養(yǎng)資本運作人才等)，其次可以通過加強國際分工合作，在國際市場上解決要素資源的置換問題(比如以相對過剩要素換取相對短缺要素等)。 
　　電信國企是中國電信業(yè)未來的脊梁，而資源約束是產(chǎn)業(yè)運行的常態(tài)，電信國企的資源約束主要產(chǎn)生于非市場化的行政配給機制，比如資金、人才等方面，為此必須通過市場化機制來進行矯正。如果克服資源約束，在良好運營機制的保障下，中國的電信國企成為具有國際競爭力的跨國電信公司為期不遠。 
　　中國的電信國企并非全球電信市場的特例，但其特殊的體制背景和成長經(jīng)歷獨具特色：前途光明而道路曲折，立志蛻變的電信國企應當深知未來承擔的使命。 
　　(陳金橋，現(xiàn)任信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信政策研究所所長，經(jīng)濟學博士、高級工程師，兼任信息產(chǎn)業(yè)部電信經(jīng)濟專家委員會委員、北京通信學會理事。主管全國電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和中長期規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)監(jiān)管以及電信法制建設領域的決策咨詢工作。)