電信改革遭遇三大險(xiǎn)阻 能否順利逾越成關(guān)鍵

    十年電信改革在取得累累碩果的同時(shí)也逐漸剝開了電信產(chǎn)業(yè)“肌體”深處的傷痕：價(jià)格大戰(zhàn)、互聯(lián)障礙、數(shù)字鴻溝、違規(guī)建設(shè)、技術(shù)分歧、異質(zhì)替代等問題層出不窮。產(chǎn)生這些問題是產(chǎn)業(yè)發(fā)展自然階段的正?，F(xiàn)象、還是電信改革所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)？
    許多資深的電信業(yè)界人士在理論與實(shí)踐、市場與技術(shù)、管制與競爭等不同領(lǐng)域展開了激烈的辯論，至今仍勝負(fù)難分、真理未明。我認(rèn)為從當(dāng)前電信產(chǎn)業(yè)和電信市場的現(xiàn)狀來看，中國的電信改革正在遭遇“三大險(xiǎn)阻”，如果能夠順利逾越，中國電信業(yè)的未來前程可能是一片坦途。
　　險(xiǎn)阻之一：經(jīng)濟(jì)增長與社會責(zé)任能否有機(jī)結(jié)合
　　信息產(chǎn)業(yè)部制定頒布的《中國信息產(chǎn)業(yè)“十五”計(jì)劃綱要》對我國信息產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的地位和作用給出了清晰的回答：基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)。在這樣的產(chǎn)業(yè)屬性中，電信業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長(GDP)的貢獻(xiàn)被突出強(qiáng)調(diào)，以電信業(yè)務(wù)收入占GDP的比重為主要內(nèi)容的直接貢獻(xiàn)率指標(biāo)受到空前的重視。近幾年，該指標(biāo)一直處于上升階段，2003年底已經(jīng)超過3%，但增長率下滑的趨勢卻也開始顯現(xiàn)。政府部門和國有電信公司對上述現(xiàn)象的憂慮越來越嚴(yán)重，紛紛挖掘市場需求增長放緩的各種原因，力圖采取對策扭轉(zhuǎn)這一趨勢，但實(shí)踐效果卻并不理想。
　　增長率下滑真的那么可怕嗎？回答是否定的。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和各國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度的階段性變化一般意味著產(chǎn)業(yè)生命周期的變化以及市場的結(jié)構(gòu)性調(diào)整中可能孕育著新的發(fā)展動(dòng)力。從電信業(yè)的現(xiàn)狀來看，2003年全行業(yè)13.9%的增長率仍然是國民經(jīng)濟(jì)增長速度的2倍左右，雖然仍然處于高速的發(fā)展階段，但相對于3至5年前3倍的增長速度已經(jīng)顯著下降。從這點(diǎn)上，可以看出電信產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了轉(zhuǎn)折性的發(fā)展階段。
　　一個(gè)產(chǎn)業(yè)的增長、發(fā)展必然依賴于宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，在成長初期和短缺階段可以維持高速增長，而在成熟期和供求平衡的階段，速度當(dāng)然會下滑。電信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也驗(yàn)證了這一規(guī)律，稍有不同的是，由于中國社會的二元經(jīng)濟(jì)特性，區(qū)域市場的發(fā)育程度差異巨大，所以我們?nèi)匀荒軌蚩吹街形鞑康貐^(qū)電信市場的快速擴(kuò)張。
　　電信業(yè)可以通過自身的發(fā)展來直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但它作用的空間十分巨大，并不局限于對物質(zhì)財(cái)富生產(chǎn)的貢獻(xiàn)。由于它的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性地位，它能夠借助通訊技術(shù)和電信業(yè)務(wù)，發(fā)揮對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的滲透影響作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)公民素質(zhì)和知識技能的提高并改變社會就業(yè)狀況，從而發(fā)揮出具有更大潛力的間接貢獻(xiàn)。
　　簡言之，電信產(chǎn)業(yè)作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)的社會責(zé)任。其責(zé)任可以分解為如下三個(gè)方面：(1)合理利用全社會的各類資源；(2)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)；(3)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型。
　　電信改革進(jìn)展到今天，產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)增長方面的貢獻(xiàn)日益突出，而自身對社會責(zé)任的承擔(dān)卻不夠鮮明。主要體現(xiàn)在以下方面：盲目重復(fù)建設(shè)和惡性競爭導(dǎo)致資源利用率下降；電信基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)在國民經(jīng)濟(jì)和社會信息化領(lǐng)域的作用不夠突出；電信市場的區(qū)域差異明顯，擴(kuò)大和加劇了數(shù)字鴻溝和經(jīng)濟(jì)鴻溝；作為資金技術(shù)密集行業(yè)，在對傳統(tǒng)就業(yè)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”的同時(shí)未能充分利用信息通訊技術(shù)增強(qiáng)公民素質(zhì)和就業(yè)能力；在電子商務(wù)、電子政務(wù)、遠(yuǎn)程教育和醫(yī)療等領(lǐng)域未能充分發(fā)揮先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的作用。
  　導(dǎo)致上述問題的原因與電信改革的目標(biāo)有關(guān)，是優(yōu)先塑造以經(jīng)濟(jì)效益為中心、突出價(jià)值創(chuàng)造能力的電信產(chǎn)業(yè)，還是重點(diǎn)打造兼顧經(jīng)濟(jì)社會效益、同時(shí)具備可持續(xù)發(fā)展能力的電信產(chǎn)業(yè)？不同的抉擇決定了今后的不同走向。
    在討論電信業(yè)發(fā)展前景和改革方向的問題時(shí)，一直存在一個(gè)困擾理論界和實(shí)踐界的重大問題，即電信業(yè)的發(fā)展速度是否應(yīng)當(dāng)超前和超前多少。在上世紀(jì)90年代中期我國電信業(yè)引入競爭力量以前，供給短缺的現(xiàn)象十分突出，但是這個(gè)問題并沒有引起關(guān)注。進(jìn)入21世紀(jì)，國內(nèi)電信市場開始進(jìn)入“總量相對過?！焙汀敖Y(jié)構(gòu)短缺并存”的新階段，問題開始突出并引發(fā)了廣泛的爭議。我以為，分歧的實(shí)質(zhì)就在于電信產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長和社會責(zé)任的優(yōu)先選擇。如果突出經(jīng)濟(jì)增長，那么應(yīng)當(dāng)維持超前的發(fā)展速度；如果強(qiáng)調(diào)社會責(zé)任，那么可以接受平穩(wěn)的增長速度和較高的社會貢獻(xiàn)。
    電信改革下一步必須回答的問題之一就是，如何將電信業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長和社會責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來，以推進(jìn)電信產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。我認(rèn)為，比較理想的選擇是，避免重復(fù)建設(shè)以降低資源耗費(fèi)，優(yōu)化市場競爭以提高產(chǎn)出效益，加速普及滲透以促進(jìn)社會轉(zhuǎn)型。
    險(xiǎn)阻之二：市場引導(dǎo)與政府調(diào)控能否有效統(tǒng)一
    電信市場的發(fā)展動(dòng)力是什么？這是一個(gè)看似簡單實(shí)際復(fù)雜的問題，復(fù)雜之處在于電信業(yè)所特有的市場競爭結(jié)構(gòu)。
    電信業(yè)具有網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的主要特征，即規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外部性和成本遞減收益遞增的規(guī)律。這種特性決定了在任何產(chǎn)權(quán)制度下，電信業(yè)都不是自由進(jìn)入、充分競爭的行業(yè)，而是一個(gè)受到嚴(yán)格管制的可競爭行業(yè)。在這一行業(yè)中，存在著事實(shí)上的市場主導(dǎo)力量，供給方相對有限，需求方數(shù)量巨大而且十分分散，缺乏集體談判和議價(jià)能力，政府部門(管制機(jī)構(gòu))作為第三方力量，或明或暗、或隱或現(xiàn)地發(fā)揮調(diào)控作用，以彌補(bǔ)市場競爭和供求機(jī)制的不足。
    從各國經(jīng)驗(yàn)來看，政府在電信市場中發(fā)揮作用的主要方式是選擇性干預(yù)，即在市場缺陷明顯的領(lǐng)域直接介入，采取審批、規(guī)定、分配、強(qiáng)制、處罰等具體行政手段來調(diào)控電信業(yè)務(wù)市場的需求和供給，形成相對均衡的供求格局。這些市場失靈的領(lǐng)域主要包括：市場準(zhǔn)入與退出、電信資源分配、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、電信普遍服務(wù)、電信業(yè)務(wù)資費(fèi)、電信技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量要求等，上述領(lǐng)域的具體政策規(guī)定是當(dāng)今世界各國普遍實(shí)施的電信管制政策的主要內(nèi)容。
    恰如市場機(jī)制存在失靈，政府調(diào)控也并非萬能。西方著名的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)流派雖然贊同政府這只“看得見的手”對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)揮有益的調(diào)控作用，但同時(shí)指出，政府干預(yù)存在嚴(yán)重的“效率陷阱”，即可能出現(xiàn)嚴(yán)重扭曲市場機(jī)制、影響市場均衡從而損害經(jīng)濟(jì)增長效率的可能性。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因包括信息的非對稱性、利益集團(tuán)的干擾、職能失位(越位、錯(cuò)位、缺位)、力度不當(dāng)(不足或者過分)等。這種理論運(yùn)用到電信產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，出現(xiàn)了不同的理論流派，包括自由競爭下的管制放任理論(取消管制)、可競爭環(huán)境下的適度管制理論以及壟斷競爭下的嚴(yán)格管制理論。每一種理論流派均有它自身可應(yīng)用的環(huán)境要求，世界各國政府部門并非依據(jù)了統(tǒng)一的理論體系，但各國仍然逐步走向統(tǒng)一。比如在市場競爭環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段類似的美國和歐盟市場，美國正在由管制放任走向適度管制，歐盟則由成員國的嚴(yán)格管制轉(zhuǎn)向歐盟統(tǒng)一市場的適度管制。