[圖]電信業(yè)務(wù)分類及許可新動向

    （作者為信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院高級研究員）
    我國《電信條例》將電信業(yè)務(wù)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)并加以管理，這無疑符合當(dāng)前國際電信產(chǎn)業(yè)的主流做法。但我國《電信法》是否采取這種業(yè)務(wù)分類模式，值得探討。畢竟，一方面，國際上電信業(yè)務(wù)分類及許可立法出現(xiàn)了新的動向，另一方面，我國執(zhí)法實踐以及電信業(yè)發(fā)展需要呼喚電信立法對此應(yīng)有新的選擇和突破。
    電信業(yè)務(wù)分類：趨于簡化管理
    《電信條例》將電信業(yè)務(wù)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)兩大類，這種劃分方式來自于WTO的電信服務(wù)部門的劃分（見表一）。
   表一
      分類 界定 業(yè)務(wù)種類 再分類
      基礎(chǔ)
      電信
    服務(wù) 所有的公共和私人電信服務(wù)，涉及到端到端客戶提供者信息傳輸 語音電話服務(wù)、分組交換數(shù)據(jù)傳輸服務(wù)、電路交換數(shù)據(jù)傳輸服務(wù)、電傳服務(wù)、電報服務(wù)、傳真服務(wù)、專線電路租用服務(wù)等。 ①按地域，分為本地、長途和國際；②按物質(zhì)載體：有線和無線；③按有無設(shè)施，基于設(shè)施和轉(zhuǎn)售；④按用戶是否特定：公共使用和非公共使用。
      增值
      電信
      服務(wù) 提供者通過增加信息的形式或內(nèi)容或者是通過對用戶信息的存儲和檢索為用戶提供的加值服務(wù)。 電子郵件、語音郵件、在線信息與數(shù)據(jù)檢索、電子數(shù)據(jù)交換、增值傳真服務(wù)（包括存儲與傳送、存儲與調(diào)用）、編碼和規(guī)程轉(zhuǎn)換、在線信息和/或數(shù)據(jù)處理（包括交易處理） 　

    將電信業(yè)務(wù)分為基礎(chǔ)和增值兩大類是當(dāng)前國際電信產(chǎn)業(yè)的主流做法，然而，自其產(chǎn)生之日起便不斷受到電信技術(shù)、業(yè)務(wù)和市場發(fā)展以及管制實踐的挑戰(zhàn)。比如，隨著電信技術(shù)發(fā)展，數(shù)字信息在IP網(wǎng)絡(luò)或任何提供者的租賃線路上流動，話音、數(shù)據(jù)、傳真和所有的增值業(yè)務(wù)能夠并且正在被不加區(qū)別地傳送。新的傳輸技術(shù)的采用、集成不同技術(shù)能力的提高以及新的服務(wù)提供者的出現(xiàn)（這些服務(wù)提供者不是以專門從事特定電信服務(wù)而是以致力于服務(wù)特定市場的身份出現(xiàn)），使GATS許多電信分部門之間的區(qū)別已經(jīng)日益模糊。另外，隨著電信市場的發(fā)展，出現(xiàn)了這樣一些經(jīng)營者，他們是基于批發(fā)業(yè)務(wù)對零售業(yè)務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營者對轉(zhuǎn)售者，或者國際業(yè)務(wù)經(jīng)營者對國內(nèi)業(yè)務(wù)經(jīng)營者的身份出現(xiàn)，而不是基于提供話音業(yè)務(wù)對提供數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)的身份出現(xiàn)。
WTO秘書處認(rèn)為，WTO將電信業(yè)務(wù)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)不是必然反映并且也沒有必要與任何特定國家的管制實踐相一致。比如，一些國家就把移動電話、尋呼或數(shù)據(jù)傳輸（無論是否實時）作為增值業(yè)務(wù)。在已經(jīng)實現(xiàn)了自由化的電信市場上，基礎(chǔ)業(yè)務(wù)和增值業(yè)務(wù)的區(qū)別已經(jīng)越來越不重要了，除非與定義公共或普遍服務(wù)目標(biāo)有關(guān)系時才可以作此區(qū)分。
    一些國家和地區(qū)的電信法也在修正此類方式。比如香港《電訊條例》沒有明確規(guī)定電信業(yè)務(wù)分類要分為基礎(chǔ)業(yè)務(wù)和增值業(yè)務(wù)，而是將電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者分為“傳送者”（carrier）及“傳送服務(wù)提供者”（carriageserviceprovider），前者經(jīng)營基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，而后者指無設(shè)施的電信服務(wù)提供者。由此可見，香港電信管理局是按照是否經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)傳輸設(shè)施而劃分電信運營商的，根據(jù)主體的不同進(jìn)行不同的管制。
日本2001年修訂的《電信事業(yè)法》中沒有明確的電信業(yè)務(wù)分類方式，而是將電信事業(yè)分為第一類和第二類兩大類（見表二）。
表二
      分類 界定標(biāo)準(zhǔn) 分類 界定標(biāo)準(zhǔn)
      第一類電信事業(yè) ①擁有電信設(shè)施
      ②提供電信業(yè)務(wù) 此處的電信環(huán)路設(shè)備是指連接發(fā)送地與接收地之間的傳輸電路
      設(shè)備及與其不可分割的交換設(shè)備以及二者的附屬設(shè)備等 　
      第二類電信事業(yè) ①租賃電信設(shè)施
      ②提供第一類電信業(yè)務(wù)之外的業(yè)務(wù) 特殊第二類電信事業(yè) 一般第二類電信事業(yè) 提供國際電信業(yè)務(wù)；
      向不特定用戶提供話音業(yè)務(wù) 特殊第二類業(yè)務(wù)之外業(yè)務(wù)

    不過，日本目前已經(jīng)開始改變這種事業(yè)分類，開始向新的管理體制過渡（見圖一）。

    臺灣地區(qū)與日本類似，電信事業(yè)分為第一類電信事業(yè)及第二類電信事業(yè)。第一類電信事業(yè)指設(shè)置電信機線設(shè)備、提供電信服務(wù)之事業(yè)。電信機線設(shè)備指連接發(fā)信端與受信端之網(wǎng)絡(luò)傳輸設(shè)備、與網(wǎng)絡(luò)傳輸設(shè)備形成一體而設(shè)置之交換設(shè)備以及二者之附屬設(shè)備。第二類電信事業(yè)指第一類電信事業(yè)以外之電信事業(yè)，又分為第二類電信事業(yè)特殊業(yè)務(wù)與第二類電信事業(yè)一般業(yè)務(wù)。第二類電信事業(yè)特殊業(yè)務(wù)指經(jīng)營語音單純轉(zhuǎn)售服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)、租用國際電路提供不特定用戶國際間之通信服務(wù)或其它經(jīng)“交通部”公告之營業(yè)項目者。第二類電信事業(yè)一般業(yè)務(wù)指《臺灣電信法》第四款以外之第二類電信事業(yè)業(yè)務(wù)。
新加坡IDA與澳大利亞ACA在電信業(yè)務(wù)分類上，大致采用與歐盟及WTO相類似的分類方式。新加坡以“基于設(shè)施”和“不基于設(shè)施”、澳大利亞則區(qū)分為“電信運營商”（carrier）及“服務(wù)提供者”（carriageserviceprovider）作為分類方式，不同之處則多體現(xiàn)在許可證發(fā)放及管制制度設(shè)計上。
電信業(yè)務(wù)分類的目的在于進(jìn)行管理，而業(yè)務(wù)分類并不必然與許可制度聯(lián)系在一起。從業(yè)務(wù)許可制度看，已經(jīng)從業(yè)務(wù)許可向?qū)χ黧w進(jìn)行許可過渡。在電信市場發(fā)展仍處在較低水平從而電信競爭不足的國家和地區(qū)，對于那些擁有基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的經(jīng)營者仍須要實行許可制，因為這些主體擁有必要的電信資源，通過事前管制的方式可以實現(xiàn)管制目的。
    對于這兩種業(yè)務(wù)分類的優(yōu)劣分析，可以歸納為表三。
    表三
      分類 優(yōu)點 缺點
      將電信業(yè)務(wù)
      分為第一類
      電信業(yè)務(wù)和
      第二類電信
      業(yè)務(wù) 1.分類界定比較明確、避免過多的調(diào)整；
      2.縮小了許可范圍，符合管制的發(fā)展趨勢；
      3.減輕管理負(fù)擔(dān)，有利于對電信市場的有效管制；
      4.符合國際潮流。 1.完全改變了以往的電信業(yè)務(wù)
      分類，電信法律制度調(diào)整工作
      比較大，不利于法律制度的相
      對穩(wěn)定；
      2.與WTO業(yè)務(wù)分類的協(xié)調(diào)問題。
      將電信業(yè)務(wù)
      分為基礎(chǔ)電
      信業(yè)務(wù)和增
      值電信業(yè) 1.目前世界上許多國家仍采用，也是WTO分類方法；
      2.基礎(chǔ)業(yè)務(wù)和增值業(yè)務(wù)已經(jīng)成為習(xí)慣性概念。 1.難以明確區(qū)分基礎(chǔ)和增值業(yè)
      務(wù)，加重了業(yè)務(wù)分類管理工作；
      2.業(yè)務(wù)分類標(biāo)準(zhǔn)不一，造成業(yè)
      務(wù)分類客觀性不強，不夠科學(xué)；
      3.基礎(chǔ)和增值業(yè)務(wù)劃分是按照
      業(yè)務(wù)在電信服務(wù)中所處的地位
      為標(biāo)準(zhǔn)的，而地位會變；
      4.不符合發(fā)展趨勢。

    鑒于此，我國在制定《電信法》時，應(yīng)當(dāng)超越《電信條例》的業(yè)務(wù)分類方式，從簡化管理的方式對電信業(yè)務(wù)重新進(jìn)行分類。具體而言，是將電信業(yè)務(wù)分為第一類電信業(yè)務(wù)和第二類電信業(yè)務(wù)。其中，第一類電信業(yè)務(wù)，是指利用自有的電信傳輸設(shè)施、交換設(shè)施及其它輔助設(shè)施向社會公眾提供電信服務(wù)的業(yè)務(wù)，或者將電信傳輸?shù)仍O(shè)施出租供他人使用的業(yè)務(wù)。第二類電信業(yè)務(wù)是指租用電信傳輸?shù)仍O(shè)施提供電信服務(wù)的業(yè)務(wù)。通過對這兩類經(jīng)營者施加不同的管理方式，進(jìn)行有針對性的電信管制。因此，電信法草稿設(shè)計的管理體制就是從管住主體的角度考慮的，而不是對各具體業(yè)務(wù)進(jìn)行許可管理。
    對這種新的分類方式，可能會遇到一些質(zhì)疑。比如，這種分類方式與現(xiàn)有的業(yè)務(wù)分類區(qū)別很大，如何解決二者的沖突問題？還有一個很多人關(guān)心的問題，即這種分類如何與WTO的業(yè)務(wù)分類相協(xié)調(diào)？
對于前一個問題，解決方式非常容易。從國外的許可制度管理來看，往往通過一個“過渡期”安排來加以解決。具體講，就是允許許可證持有人在許可證的有效期內(nèi)繼續(xù)使用原有的許可證。在許可證期限屆滿需要申請續(xù)延時，再完成許可證的變更手續(xù)。另外還有兩種解決方式，一是通過到原發(fā)證機關(guān)進(jìn)行即時變更，二是在許可證年檢時辦理許可證變更手續(xù)。
    關(guān)于新的業(yè)務(wù)分類與WTO的業(yè)務(wù)分類協(xié)調(diào)問題，實際上也不成其為一個問題。WTO的業(yè)務(wù)分類只是在WTO基礎(chǔ)電信服務(wù)談判時采納的一種方式，并不是各國進(jìn)行電信管制時必須采納的一種業(yè)務(wù)分類方式。正如前所述，將電信業(yè)務(wù)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)并不是必然反映并且也沒有必要與任何特定國家的管制實踐相一致。各國完全可以從本國的實際管制需要出發(fā)對電信業(yè)務(wù)作出自己的分類，而不必局限于按照WTO的業(yè)務(wù)分類模式。我國在實行了新的電信業(yè)務(wù)分類后，可以將該業(yè)務(wù)分類與WTO的業(yè)務(wù)分類進(jìn)行對照，以滿足WTO電信服務(wù)談判的需要。
    電信業(yè)務(wù)許可：趨向放寬并簡化程序
    電信業(yè)務(wù)實行許可制度的最終目的在于透過許可證發(fā)放管理，以確保電信服務(wù)及通信質(zhì)量，并兼顧消費者權(quán)益。然而如果許可證制度過于嚴(yán)格，就會造成國內(nèi)外潛在經(jīng)營者無法依市場變化而迅速投入，不僅貽誤商機，而且會削弱本國電信市場的國際競爭實力。從各國/地區(qū)的電信業(yè)務(wù)許可管理情況看，在電信服務(wù)及產(chǎn)業(yè)日趨國際化的趨勢下，許多國家對于基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的管制及許可證發(fā)放都呈現(xiàn)出逐漸放寬的趨勢。除需使用電信稀缺資源的業(yè)務(wù)給予較嚴(yán)管制外，增值電信業(yè)務(wù)則大多加以放寬。一方面減少行政管理負(fù)擔(dān)，另一方面則可符合WTO“電信市場開放”原則。目前國際上的電信許可制度形成了三個層次：
    1.一些電信發(fā)達(dá)國家開始廢除許可制度，轉(zhuǎn)而采用一般授權(quán)或登記制。歐盟就從今年7月開始廢除了許可證制度，改采一般授權(quán)制。按照新的管制方案，管制機構(gòu)將不再發(fā)放單獨許可證。相反，一般授權(quán)制將允許任何機構(gòu)來建設(shè)網(wǎng)絡(luò)并提供業(yè)務(wù)，前提是要滿足適用于所有經(jīng)營者的一般性條件。只有在企業(yè)被認(rèn)定為具有顯著市場力量時方可施加更為嚴(yán)格的條件，即對主導(dǎo)運營商實行非對稱管制。另外，只有在涉及稀缺資源，比如無線頻率或碼號資源時，管制者才能采用個別授權(quán)制限制運營商的數(shù)量。日本也是如此，根據(jù)日本《電信事業(yè)法》規(guī)定，第一類電信業(yè)務(wù)應(yīng)獲得總務(wù)省許可，提供第二類電信業(yè)務(wù)采用“登記制”或“報備制”。根據(jù)總務(wù)省的有關(guān)規(guī)定，日本決定在2003年取消電信業(yè)務(wù)許可制度，而統(tǒng)一采用登記制度，而對其他運營商仍采用通知制度。
    2.一些國家仍采用許可制度，但縮小管制范圍。依照香港的《電訊條例》，只要電信運營商無設(shè)置電訊條例中所規(guī)定之電信設(shè)施者，均可不必申請執(zhí)照，有設(shè)置電訊設(shè)施之業(yè)者方需申請公共非專利電訊服務(wù)（PNETS）執(zhí)照?！峨娪崡l例》規(guī)定了五類業(yè)務(wù)牌照，分別是專利牌照、傳送者牌照、特別牌照、類別牌照和臨時牌照。而韓國對電信業(yè)務(wù)分別實行許可、登記和申告制度。根據(jù)韓國2002年《通信基本法》和《電氣通信事業(yè)法》的規(guī)定，電信業(yè)務(wù)分為關(guān)鍵（Key）通信業(yè)務(wù)、特定（Specific）通信業(yè)務(wù)和增值通信業(yè)務(wù)三種。其中關(guān)鍵通信業(yè)務(wù)采用許可制度，申請經(jīng)營關(guān)鍵通信業(yè)務(wù)必須獲得情報通信部長官的許可，許可時，可以要求加上業(yè)務(wù)提供或發(fā)展通信產(chǎn)業(yè)而進(jìn)行研究、開發(fā)等必要條件，必須經(jīng)過情報通信政策審議委員會的審議。但是，對于情報通信部令決定的小型事業(yè)的許可，則不受此限制。而特定通信業(yè)務(wù)和增值通信業(yè)務(wù)則分別采用登記和申告制度。
    3.一些國家和地區(qū)仍對所有業(yè)務(wù)實行許可制度。如我國臺灣電信法規(guī)定，第一類電信事業(yè)應(yīng)經(jīng)“交通部”特許并發(fā)給執(zhí)照，始得營業(yè)；經(jīng)營第二類電信事業(yè)，應(yīng)向電信總局申請許可，經(jīng)依法辦理公司或商業(yè)登記后，發(fā)給許可執(zhí)照，始得營業(yè)。
    此外，各國還普遍放松了對許可證發(fā)放的管理程序。比如澳大利亞1997年新的《電信法》將該國電信業(yè)務(wù)分為“傳輸者”（Carrier）及“傳輸服務(wù)提供者”（CarriageServiceProvider）兩類。在有效及簡化管理的原則下，澳大利亞通信管理局（ACA）僅要求電信運營商（Carrier）必須申請執(zhí)照或登記，但為了簡化許可證管理，澳大利亞在其許可證發(fā)放管理規(guī)定中針對不同電信運營商個別設(shè)立其應(yīng)履行的義務(wù)，如建立和維護設(shè)施的權(quán)力和豁免權(quán)等，義務(wù)方面則僅要求運營商必須就消費者權(quán)益保護部分提出承諾。服務(wù)提供者不必申請許可證，但應(yīng)成為電信申訴計劃TIO（TelecommunicationIndustryOmbudsman）的會員，以確保消費者權(quán)益。因此澳大利亞在許可證審查與發(fā)放上顯得較為寬松。
    新加坡電信市場于2000年4月1日全面開放后，將其發(fā)照方式改成兩類，“基于設(shè)施的運營商”（facilities－basedoperator；FBO）的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者必須申請以設(shè)施為主的經(jīng)營者FBO許可證；而需要通過租用FBO的電信網(wǎng)絡(luò)元素（如傳輸量、交換服務(wù)、管道、光纖等）來提供電信服務(wù)或轉(zhuǎn)售FBO電信服務(wù)經(jīng)營者，必須申請以服務(wù)為主的SBO許可證。其中，租用國際傳輸線路來提供服務(wù)的經(jīng)營者必須申請單項許可證，包括國際簡單話音/數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)售（ISVR/ISDR）、電路出租、公眾網(wǎng)際網(wǎng)路的存取及虛擬專用網(wǎng)（VPN）等服務(wù)。除上述單項許可證外，其它SBO的服務(wù)是采用類別許可制。而在許可證管理上，僅單項許可證必須提出申請，而類別許可證僅需向新加坡電信管理機構(gòu)IDA登記備查即可。
    從電信許可制度的發(fā)展看，逐步取消許可制度將是發(fā)展的方向。但是，在現(xiàn)階段，我國仍有必要實行許可制度，以維護電信市場秩序，保護電信用戶和電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的合法權(quán)益，保障電信服務(wù)，促進(jìn)電信事業(yè)的健康發(fā)展。但許可證發(fā)放應(yīng)從業(yè)務(wù)管理向管理市場主體轉(zhuǎn)變，以簡化監(jiān)管。按電信服務(wù)經(jīng)營者是否自己擁有（自建或購買）傳輸網(wǎng)絡(luò)設(shè)施為標(biāo)準(zhǔn)分為第一類電信服務(wù)經(jīng)營者和第二類電信服務(wù)經(jīng)營者。其中第二類電信服務(wù)經(jīng)營者又分為一般第二類電信服務(wù)經(jīng)營者和特殊第二類電信服務(wù)經(jīng)營者。特殊第二類電信服務(wù)業(yè)是指租用電信傳輸（送）設(shè)備提供本地、長途、國際公眾語音業(yè)務(wù)服務(wù)或經(jīng)電信管理機構(gòu)公告的其他電信服務(wù)的行業(yè)。一般第二類電信服務(wù)經(jīng)營者是指特殊第二類電信服務(wù)業(yè)之外的第二類電信服務(wù)經(jīng)營者。
    對第一類電信服務(wù)經(jīng)營者和特殊第二類電信服務(wù)經(jīng)營者實行特殊許可制，而對一般第二類電信服務(wù)經(jīng)營者實行一般許可制。對于一般許可體制，由管制機構(gòu)預(yù)先制訂一系列資格條件，符合條件的業(yè)務(wù)申請者只要完成在管制機構(gòu)的登記手續(xù)后，就可以經(jīng)營許可證上規(guī)定的業(yè)務(wù)。同時，要改變重視事前管制而事后管制不足的現(xiàn)狀，在消費者權(quán)利保護方面加強規(guī)定，以實現(xiàn)電信立法的宗旨。