《電信法》起草階段接近尾聲 5部分體現(xiàn)創(chuàng)新

　　本刊記者 王倩倩
  　醞釀了24年的《電信法》近日終于取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，據(jù)透露，目前《電信法(草稿)》在信息產(chǎn)業(yè)部的委托起草階段已經(jīng)接近尾聲，按照計(jì)劃，信息產(chǎn)業(yè)部將于6月中旬左右將草稿正式上報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦，完成部?jī)?nèi)的立法工作。
　　明年下半年有望出臺(tái)
　 《電信法》的出臺(tái)雖然已經(jīng)進(jìn)入沖刺階段，但是根據(jù)立法計(jì)劃，最快也要到明年下半年才能正式出臺(tái)。
  　據(jù)一位參與《電信法》起草的業(yè)內(nèi)專(zhuān)家介紹，按照我國(guó)《立法法》的規(guī)定，《電信法》需要先經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院總理辦公會(huì)議通過(guò)，再報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)，一般經(jīng)三審方能通過(guò)。這個(gè)過(guò)程是同類(lèi)法律都要經(jīng)歷的，時(shí)間也都較長(zhǎng)。如果一切進(jìn)展順利，明年下半年《電信法》就可以正式頒布了。當(dāng)然其中還存在一些變數(shù)，但對(duì)于信產(chǎn)部來(lái)說(shuō)，作為草稿起草者，其歷史使命已經(jīng)基本完成。
    對(duì)比世界其它國(guó)家，《電信法》的制訂和出臺(tái)大多也屬難產(chǎn)。美、日、韓和多數(shù)歐洲國(guó)家的《電信法》幾乎都是上世紀(jì)90年代中后期才出臺(tái)的，而到現(xiàn)在，這些國(guó)家也不可避免地遇到了監(jiān)管、競(jìng)爭(zhēng)等難題?？梢?jiàn)電信體制改革和電信技術(shù)發(fā)展是一個(gè)不斷深化和動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，要想捕捉其內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，也必然是一個(gè)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)的過(guò)程。而且我國(guó)電信體制改革內(nèi)容尤其復(fù)雜，從1994年成立聯(lián)通打破壟斷開(kāi)始，也不過(guò)10年時(shí)間，這樣看來(lái)，《電信法》的出臺(tái)時(shí)間并不算晚。
    《電信法》新在哪里？
    此前，信息產(chǎn)業(yè)部副部長(zhǎng)蔣耀平曾在公開(kāi)場(chǎng)合透露，《電信法》的指導(dǎo)原則是“打破壟斷、公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化配置、加強(qiáng)監(jiān)管”。接觸并閱讀過(guò)《電信法(草稿)》的人普遍認(rèn)為它體現(xiàn)了破除壟斷、保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的立法思想，在借鑒國(guó)外電信立法經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)現(xiàn)有立法成果的基礎(chǔ)上，制定一部適應(yīng)我國(guó)電信監(jiān)管需要的有中國(guó)特色的電信基本法。
    據(jù)專(zhuān)家介紹，最新的《電信法(草稿)》一共有十幾章，主要包括總則、電信市場(chǎng)、電信網(wǎng)間互聯(lián)、電信資源、電信資費(fèi)、普遍服務(wù)、用戶(hù)權(quán)益保護(hù)、電信建設(shè)、無(wú)線(xiàn)電管理、網(wǎng)絡(luò)和信息安全、電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)等內(nèi)容。此外，還有法律責(zé)任的設(shè)定。
    自1980年將《電信法》的起草提上日程，至今已經(jīng)悠悠24載，我國(guó)電信業(yè)歷經(jīng)郵電分營(yíng)、電信重組，也早已不復(fù)當(dāng)年模樣，2000年頒布的《電信條例》已經(jīng)不能解決現(xiàn)實(shí)中不斷暴露出來(lái)的矛盾和問(wèn)題。一位參與討論過(guò)《電信法》的相關(guān)人士告訴記者，法律的直接目的是要解決市場(chǎng)現(xiàn)有問(wèn)題，因此對(duì)于目前電信市場(chǎng)比較突出的矛盾，如破壞網(wǎng)間互聯(lián)的行為較多；價(jià)格戰(zhàn)此起彼伏，電信管制權(quán)威受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)；用戶(hù)駐地網(wǎng)出現(xiàn)新的壟斷，平等競(jìng)爭(zhēng)難以保障；一些國(guó)內(nèi)外公司開(kāi)始申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)架構(gòu)亟待形成；電信監(jiān)管體制不順暢，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其它相關(guān)政府職能部門(mén)的權(quán)力交叉沖突時(shí)有發(fā)生等等，在《電信法》的起草和討論中都被給予了較大關(guān)注。
    與《電信條例》相比，《電信法》的突破和創(chuàng)新具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。
    第一，市場(chǎng)準(zhǔn)入開(kāi)始放松，部分電信業(yè)務(wù)實(shí)行登記管理。從世界各國(guó)/地區(qū)的電信業(yè)務(wù)許可管理情況看，在電信服務(wù)及產(chǎn)業(yè)日趨國(guó)際化的趨勢(shì)下，政府對(duì)于基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的管制及許可證發(fā)放都呈現(xiàn)出逐漸放寬的趨勢(shì)。除需使用電信稀缺資源的業(yè)務(wù)給予較高管制外，增值電信業(yè)務(wù)則大多加以放寬。《電信法》順應(yīng)這一趨勢(shì)，一方面可以減少監(jiān)管成本，另一方面也符合WTO“電信市場(chǎng)開(kāi)放”的原則。
    第二，網(wǎng)間互聯(lián)強(qiáng)化了主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的義務(wù)。互聯(lián)互通一直是監(jiān)管難點(diǎn)，作為在獲得市場(chǎng)準(zhǔn)入時(shí)有過(guò)嚴(yán)格承諾的各電信運(yùn)營(yíng)商，搞好互聯(lián)互通是大家共同的責(zé)任。當(dāng)前，一些運(yùn)營(yíng)商特別是主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商互聯(lián)互通的積極性不高幾乎成為網(wǎng)間互聯(lián)最大的障礙所在，以法律形式確認(rèn)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的義務(wù)，取消不對(duì)稱(chēng)管制，不偏袒主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商，也不縱容弱小，才能促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)局面的形成。
    第三，普遍服務(wù)專(zhuān)章設(shè)立，規(guī)定了基本制度規(guī)范。據(jù)透露，新的《電信法》里面明確規(guī)定要盡快建立電信普遍服務(wù)基金，以基金制作為一個(gè)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)電信普遍服務(wù)。
    第四，電信資費(fèi)實(shí)行過(guò)渡原則，逐步形成市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制?！?A href="http://getprofitprime.com/site/CN/Search.aspx?page=1&keywords=%e7%94%b5%e4%bf%a1%e6%b3%95&column_id=ALL&station=%E5%85%A8%E9%83%A8" target="_blank">電信法》對(duì)未來(lái)電信資費(fèi)定價(jià)提供了一個(gè)較為寬松的法律空間。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分的，由市場(chǎng)定價(jià)，競(jìng)爭(zhēng)不充分的，是政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。但是具體到某一業(yè)務(wù)并沒(méi)有明確規(guī)定，要等《電信法》出臺(tái)后再制訂更細(xì)則的東西，與《電信法》配套。
    第五，用戶(hù)駐地網(wǎng)管理著眼于保護(hù)運(yùn)營(yíng)商的平等介入和用戶(hù)的選擇權(quán)。
    爭(zhēng)議依然存在
    在《電信法》征求意見(jiàn)的過(guò)程中，各方關(guān)注的焦點(diǎn)不盡相同，爭(zhēng)議比較多的問(wèn)題主要是三網(wǎng)融合、無(wú)線(xiàn)電管理體制、用戶(hù)駐地網(wǎng)、市場(chǎng)準(zhǔn)入管理、網(wǎng)絡(luò)和信息安全問(wèn)題等。
    一部法律的出臺(tái)，往往牽涉方方面面的利益，尤其是各家運(yùn)營(yíng)商的利益。由于各家運(yùn)營(yíng)商市場(chǎng)地位不一，關(guān)注的內(nèi)容自然不同。弱勢(shì)運(yùn)營(yíng)商普遍要求加重對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的管制，而主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商則要求更多地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。與會(huì)專(zhuān)家表示，總體來(lái)說(shuō)，運(yùn)營(yíng)商對(duì)于明確政府和市場(chǎng)的關(guān)系，促進(jìn)公平有效的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境這一要求都是一致的。
    與運(yùn)營(yíng)商相比，參與討論的專(zhuān)家們對(duì)促進(jìn)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)、放松準(zhǔn)入管理、用戶(hù)權(quán)益保護(hù)、信息安全等問(wèn)題給予了高度關(guān)注。
    另?yè)?jù)透露，《電信法》所涉及的監(jiān)管權(quán)力，包括全業(yè)務(wù)管理、電信投資、電信資費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容與安全等權(quán)利長(zhǎng)期分散在國(guó)家的各個(gè)部門(mén)，這些監(jiān)管權(quán)力的再分配也是《電信法》面臨的一大挑戰(zhàn)。
    針對(duì)當(dāng)前電信行業(yè)的復(fù)雜性，出現(xiàn)這些爭(zhēng)議是必然的。雖然電信法急需出臺(tái)，但電信法不是萬(wàn)能的，不能“包治百病”。電信管制涉及的范圍很廣，而《電信法》只是做一些基本制度設(shè)計(jì)，一些具體規(guī)則還需要法律效力較低的法規(guī)和規(guī)章來(lái)落實(shí)。同時(shí)，法律的實(shí)施還必須以電信體制繼續(xù)深入改革作為配合，因?yàn)槲覈?guó)畢竟是一個(gè)行政主導(dǎo)的國(guó)家，電信管制既要以法律為基礎(chǔ)，同時(shí)在一定時(shí)期內(nèi)，必要的行政手段也是必不可少的。