厘清權屬界限 規(guī)范拆違行為

      最高人民法院近日針對北京市高級人民法院的專項請示作出《關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》（以下稱《批復》），記者就此采訪了最高人民法院行政審判庭負責人。

　　這位負責人介紹說，《批復》有利于統(tǒng)一法律適用，解決目前違法建筑強制拆除領域的法律理解分歧和困擾人民法院的諸多現(xiàn)實難題，準確貫徹行政強制法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定精神，體現(xiàn)司法改革中的“裁執(zhí)分離”原則，切實維護公共利益，保障被執(zhí)行人及其他利害關系人的合法權益。

　　該負責人強調，拆除違法的建筑物、構筑物、設施等（以下稱拆違）的行為事關推進城鎮(zhèn)一體化建設中的社會穩(wěn)定、老百姓切身權益保障和經濟社會協(xié)調健康發(fā)展，《批復》回應了社會的普遍關切，對明確行政機關與人民法院的權責，規(guī)范和推進社會管理，促進法律的正確實施具有重要影響。各級法院在審理因拆違活動引發(fā)的行政訴訟案件時，要加大司法審查力度，依法監(jiān)督和規(guī)范行政強制執(zhí)行行為，切實維護人民群眾合法權益和社會安定和諧。

　　《批復》出臺背景

　　記者：請問，最高人民法院出臺《批復》的背景是什么？

　　負責人：《批復》是針對北京市高級人民法院給我院的正式請示作出的，所請示問題在全國法院具有普遍性。近年來，不少地方法院反映城鄉(xiāng)規(guī)劃法、行政強制法施行后，對于拆違如何適用法律，特別是如何確定拆違主體，一些地方在理解上存在分歧。這部分案件不僅數(shù)量多，處理難度也大，個別基層法院甚至積壓了上千件涉及拆違的非訴行政執(zhí)行案件。不少法院在案件受理、執(zhí)行方面還承受著來自地方的某些壓力，需要我院及時作出統(tǒng)一規(guī)范和要求。

　　從目前法律規(guī)定看，行政強制法第四十四條規(guī)定了“對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告、限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除”。所謂“違法的建筑物、構筑物、設施等”，涉及城鄉(xiāng)建設、土地管理、環(huán)境保護、水資源管理、交通管理、廣告管理、民政管理等多個領域，就強制拆除而言，有的法律明確授權行政機關強制執(zhí)行（如城鄉(xiāng)規(guī)劃法、水法等），有的規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行（如土地管理法、環(huán)境保護法等）。發(fā)生案件較多的集中在城鄉(xiāng)建設規(guī)劃領域的違法建設和土地管理領域的非法占地行為的強制執(zhí)行。特別是城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十五條、第六十八條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對違反鄉(xiāng)村規(guī)劃的違法建筑有權強制拆除，縣級以上地方人民政府對城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出的限期拆除決定當事人逾期不拆除的違法建筑，有權責成有關部門強制拆除。

　　對于城鄉(xiāng)建設規(guī)劃領域的拆違主體，特別是當事人不申請復議、不提起訴訟又不履行限期拆除行政決定的，實踐中存在兩種不同認識。一種認為既可以由行政機關強制拆除，也可以啟動非訴行政執(zhí)行程序申請人民法院強制拆除；另一種認為人民法院依法不應受理相關非訴行政執(zhí)行案件。上述觀點在一些行政機關與法院之間存在爭議，這也是地方法院迫切要求厘清的法律適用具體問題。

　　針對上述問題，北京市高級人民法院于2012年12月10日向我院報送了《北京市高級人民法院關于違法的建筑物、構筑物、設施等的強制拆除問題的請示》，我們先后在北京、浙江、湖南等地法院進行了調研，并向全國人大常委會法工委、國務院法制辦發(fā)函征詢意見。2013年3月25日最高人民法院審判委員會第1572次會議討論通過了《批復》。

　　司法批復是司法解釋的一種表現(xiàn)形式，具有法律效力，是司法文書可以援引的依據(jù)。

　　非訴行政執(zhí)行申請

　　記者：從《批復》內容看，什么是“非訴行政執(zhí)行申請”？強調“非訴”的意義是什么？

　　負責人：所謂“非訴行政執(zhí)行申請”，是指當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依法向人民法院提出的強制執(zhí)行申請。其直接依據(jù)來自于行政強制法第五十三條、行政訴訟法第六十六條以及最高人民法院有關司法解釋的規(guī)定。申請主體是行政機關，申請執(zhí)行的依據(jù)是其作出的生效的行政決定。從《批復》表述的準確性而言，重在強調人民法院不受理行政機關提出的有關限期拆除決定等的非訴行政執(zhí)行申請。

　　強調“非訴”的意義，首先在于嚴格區(qū)分是否屬于訴訟中的強制執(zhí)行。在訴訟案件中，根據(jù)行政訴訟法第六十五條和《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十三條的規(guī)定，對發(fā)生法律效力的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政賠償調解書，負有義務的一方當事人拒絕履行的，對方當事人可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。即屬于訴訟中的“申請人民法院強制執(zhí)行”情形。至于一些地方行政機關在訴訟中申請人民法院“先予執(zhí)行”被訴行政行為的，原則上不得準許。而非訴行政強制執(zhí)行的前提是“非訴”。

　　其次在于嚴格區(qū)分行政機關有無行政強制執(zhí)行權。只有無行政強制執(zhí)行權的行政機關才可以向法院提出非訴行政執(zhí)行申請。而行政強制法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法已經授權縣級以上人民政府可以責成有關部門強制拆除。需要說明的是，司法實踐中對行政強制法第四十四條規(guī)定的“行政機關可以依法強制拆除”存在兩種爭議：一種意見認為是完全授權，即只要是“違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的”，行政機關都可以依法強制拆除；另一種意見認為是特定授權，即只有其他法律明確規(guī)定行政機關的強制拆除權時，才可“依法”強制拆除。該條專門針對違法建筑物、構筑物、設施等的強制拆除問題，具有明確的指向性。孤立地看，可能存在上述爭議，但如果結合城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十五條、第六十八條以及行政強制法第三十四條有關“行政機關依法作出行政決定后，當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的，具有行政強制執(zhí)行權的行政機關依照本章規(guī)定強制執(zhí)行”的規(guī)定，則不會產生理解歧義。同時，所依之“法”根據(jù)行政強制法第十三條有關“行政強制執(zhí)行由法律設定”的規(guī)定，應當限于法律。此外，有的觀點主張作出限期拆除決定的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門本身沒有強制執(zhí)行權，可以自己名義向法院提出非訴行政執(zhí)行申請。我們認為，法律既然規(guī)定“縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施”，就意味著“強制拆除”要按照行政程序執(zhí)行，縣級以上地方人民政府已經獲得了法定授權，啟動非訴執(zhí)行的司法程序的理由不足。

　　“強制拆除”之理解

　　記者：如何理解把握城鄉(xiāng)規(guī)劃法中有關授權性規(guī)定？

　　負責人：城鄉(xiāng)規(guī)劃法中有關強制拆除的授權性規(guī)定集中體現(xiàn)于兩條。該法第六十五條規(guī)定：“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內未依法取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”理解該規(guī)定的要旨在于，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府既是作出責令停止建設、限期改正等行政決定的主體，也是直接實施強制拆除活動的主體。

　　該法第六十八條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施。”該條規(guī)定旨在城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門只是作出責令停止建設、限期拆除等行政決定的主體，而對于直接實施強制拆除活動的主體，須由縣級以上地方人民政府“責成有關部門”組織實施。此處的“有關部門”實踐中有各種情形，如城市管理局、綜合執(zhí)法局、城建部門所屬執(zhí)法大隊乃至少數(shù)地方公安部門參與共同組織實施；此處的“責成”程序實踐中也各有不同，有的以規(guī)范性文件加以明確，有的就個案作出責成決定，有的表現(xiàn)為內部行政程序，有的同時產生外化效果，有的直接以政府名義催告當事人或者作出帶有責成內容的強制執(zhí)行決定，等等。目前，對上述問題的各種規(guī)范欠缺，操作不統(tǒng)一，情況較為復雜，影響到人民法院針對當事人就相關行政行為提起訴訟的受理和審查。但可以肯定的是，城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的“強制拆除”在行為性質上屬于典型的行政強制執(zhí)行，受行政強制法調整。

　　《批復》之所以強調“對涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構筑物、設施等的強制拆除”，主要是因為“違法的建筑物、構筑物、設施等”，涉及城鄉(xiāng)建設、土地管理、環(huán)境保護等多個領域，不同法律有不同規(guī)定，行政機關并非在所有情形下都有強制執(zhí)行權。而城鄉(xiāng)規(guī)劃法的上述條文對此作出明確規(guī)定，故《批復》重在解決城鄉(xiāng)建設規(guī)劃領域的相關問題。

　　“違法強拆”之救濟

　　記者：行政機關如果因拆違侵害公民、法人和其他組織合法權益，人民法院能夠提供哪些司法保護與救濟？

　　負責人：概括地講，人民法院對拆違涉及的行政侵權可以在三個環(huán)節(jié)發(fā)揮司法保護作用。

　　第一個環(huán)節(jié)，行政機關以當事人違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法為由作出責令停止建設、限期改正、限期拆除等決定后，當事人有權向人民法院提起行政訴訟。被告通常是作出上述決定的市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。人民法院對上述決定進行合法性審查，對違法情形可以作出撤銷上述決定或確認違法、要求限期重作等判決。司法審查中認定無證建筑、臨時建筑是否構成違法建筑時，要綜合考慮有無非因當事人一方過錯的行政因素、歷史因素、實際建設和使用狀況等作出全面審查，不能簡單一判了之。

　　第二個環(huán)節(jié)，在限期改正、限期拆除等決定后作出后，強制拆除活動進行前，行政機關如果依照行政強制法作出強制執(zhí)行決定，當事人有權提起行政訴訟。拆違領域的行政強制執(zhí)行存在城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十八條規(guī)定的縣級以上人民政府“責成”等程序以及行政強制法第二十五條、第三十七條規(guī)定的催告、作出強制執(zhí)行決定等程序，相關的配套性規(guī)定目前尚不健全，司法實踐中應注意把握的標準是，如果縣級以上人民政府以自己名義作出的“責成”行為直接產生外化效果（如作出“責成決定書”、“強制執(zhí)行決定書”等直接通知當事人），當事人可以縣級以上人民政府為被告提起行政訴訟；如果強制執(zhí)行決定是由被責成的部門作出的，則當事人可以該部門以及作出責成行為的縣級以上政府為共同被告。人民法院審查重點在于判斷強制執(zhí)行決定的定性及程序的合法性，如是否符合違法建筑構成及是否按要求經過法定的責成、催告程序等，人民法院根據(jù)審查情況作出相應的裁判。

　　第三個環(huán)節(jié)，當事人針對行政機關實施的強制拆除行為本身也可以依法提起訴訟。行政強制法第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；因行政機關違法實施行政強制受到損害的，有權依法要求賠償。”強制拆除行為作為一種行政行為具有可訴性，即使對違法建筑物、設施、構筑物等的行政處罰決定和強制執(zhí)行決定本身合法有效，也可能存在實施主體不適格，執(zhí)行對象錯誤，擅自擴大執(zhí)行范圍，沒有采取適當?shù)膭赢a登記、封存、保管等措施，造成被執(zhí)行人或其他人合法財產損失，以及違反行政強制法第四十三條規(guī)定在夜間或法定節(jié)假日實施，或者對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式實施等情形，當事人對此可依法提起行政訴訟或行政賠償訴訟。需加說明的是，這一環(huán)節(jié)中當事人原則上只能針對行政強制執(zhí)行行為本身的合法性提起訴訟，人民法院一般不對原具體行政行為的合法性進行審查。通常，直接實施的行政機關或者以自身名義委托他人實施的行政機關是被告，人民法院對違法的行政行為可以作出確認違法判決或者行政賠償判決等。

　　人民法院應當在上述三個環(huán)節(jié)切實加大司法審查力度，充分發(fā)揮司法審判職能，在城鄉(xiāng)建設規(guī)劃領域起到對公民、法人和其他組織合法權益的司法保護作用。最后強調的是，作出《批復》是為了釋明法律規(guī)定的本身涵義，要避免實踐中一些認為法院意在單純減輕受案壓力，甚至推卸司法職責的誤解?！杜鷱汀返某雠_，更加有利于規(guī)范行政強制執(zhí)行行為，明確司法監(jiān)督、救濟環(huán)節(jié)與職責，切實體現(xiàn)司法監(jiān)督的過程性、事后性和中立性。地方各級人民法院要堅決排除各種不當干預，依法獨立公正行使審判權，公正審理相關行政訴訟案件，及時清理已受理的相關非訴行政執(zhí)行案件，切實保障人民群眾合法權益。同時，認真總結在相關案件審理中的好經驗好做法，不斷發(fā)現(xiàn)新情況新問題，及時逐級向上級人民法院反映。